Les principes directeurs de l'OCDE pour les Entreprises Multinationales: Un outil pour la responsabilité sociale des entreprises

John Evans,
Secrétaire général,
TUAC

Les droits des travailleurs et les investissements directs étrangers - un paradoxe ?

La vague actuelle de mondialisation, et en particulier le rôle de l'investissement étranger, l'un de ses principaux moteurs, a remis sur le tapis la question des droits et obligations internationaux des entreprises multinationales. Il existe un étrange paradoxe par ailleurs manifeste dans le débat international sur l'impact de l'investissement étranger sur les droits des travailleurs et le "travail décent". Les enquêtes sur les intentions des investisseurs étrangers suggèrent que, dans la plupart des secteurs, l'accès au marché, la bonne gouvernance et les niveaux de compétences et d'éducation sont plus importants pour attirer les investissements que les bas salaires ou une main d'oeuvre soumise. Et paradoxalement, plutôt que d'améliorer les conditions de vie et de travail, la course aux investissements étrangers amène souvent les gouvernements à revoir à la baisse les droits des travailleurs pour afficher des coûts de main d'œuvre moindres.

Les zones de traitement des exportations (ZTE) où les produits semi manufacturés ou les matières premières sont transformées en biens destinés à l'exportation par les compagnies étrangères, dans l'irrespect des règles et réglementations en vigueur dans les pays hôtes, fournissent les exemples les plus frappants. Il est courant que les multinationales ajustent leur modus operandi selon les régions où elles se trouvent mais les ZTE semblent partager un dénominateur commun : les syndicats y sont tout juste tolérés. Ce qui est pour le moins gênant. Une mise à jour d'un rapport de l'OCDE sur le commerce et les normes de travail datant de 2000 rappelle que le nombre de zones de traitement des exportations dans le monde est passé de 500 en 1996 à près de 850, sans compter les zones économiques spéciales en Chine. Les ZTE se sont banalisées dans bien des pays d'Asie et d'Amérique centrale et gagnent à présent l'Afrique où elles sont érigées en modèle de développement. En outre, les multinationales peuvent simplement décider d'aller ailleurs, ou du moins de brandir cette menace, lorsqu'elles sont confrontées à une gronde ou lorsque s'offre à elles la possibilité d'une main d'œuvre meilleur marché, et ceci que la conjoncture soit bonne ou mauvaise. Ce risque fragilise davantage la relative puissance des syndicats et des employés sur le marché du travail.

La réponse des syndicats aux investissements étrangers doit être de veiller à ce que les conditions de travail qu'offrent les multinationales donnent lieu à une "course au sommet" plutôt qu'à une "course vers le bas". Pour ce, nous devons établir une vision stratégique et puiser dans la panoplie d'outils relatifs à la responsabilité sociale des entreprises, les plus pertinents selon les circonstances. Nous devons également réaliser des synergies entre ces différents instruments.

Les principes directeurs de l'OCDE-un élément de réponse

A l'échelle du TUAC et en étroite coopération avec nos partenaires syndicaux dans le monde, la Confédération Internationale des syndicats libres (CISL) et le Groupe des Syndicats Mondiaux ainsi que la CMT (Confédération mondiale du Travail) et la Confédération européenne des syndicats (CES), nous accordons la priorité au maintien et à l'incitation à l'application des principes directeurs de l'OCDE pour les multinationales ; lesquels ont été révisés et principalement conçus par les gouvernements en consultation avec les syndicats, les entreprises et les ONG en 2000. Ces principes constituent des recommandations gouvernementales quant au bon comportement entrepreneurial, à l'attention principale des sociétés implantées dans les pays membres, mais s'appliquant aussi à leurs opérations dans le monde entier qui correspondent à 85% des investissements directs étrangers totaux.

Les principes directeurs de l'OCDE pour les entreprises multinationales ont été établis une première fois en 1976 suite aux préoccupations du public faisant état de l'hégémonie et de l'irresponsabilité des multinationales notamment si l'on prend en compte le rôle des compagnies américaines lors du coup d'état de Pinochet qui a renversé le gouvernement Allende au Chili. Les principes directeurs ont rapidement été suivis de la déclaration de principes tripartite de l'OIT (Organisation internationale du travail) sur les entreprises multinationales et la politique sociale. Des négociations se sont ouvertes à New York pour établir un Code des NU pour les entreprises transnationales. Le Code des NU n'a pas survécu au changement politique puis à la déréglementation dans les années quatre-vingt et les principes directeurs de l'OCDE ont sombré dans l'oubli, la plupart des gouvernements membres de l'OCDE ne manifestant qu'une faible velléité politique de les renforcer.

L'arrêt des négociations sur l'Accord Multilatéral des investissements à l'OCDE en 1999 et l'émergence de codes de compagnies ainsi que d'autres initiatives concernant la responsabilité sociale des entreprises à la fin des années quatre-vingt-dix a entraîné un revirement dans le climat politique en matière de responsabilité entrepreneuriale. Cette évolution a ouvert la voie à un réexamen substantiel des principes directeurs et en particulier des procédures de mise en oeuvre en 2000. La révision a été achevée en juin 2000 et a induit d'importants changements comme le renforcement des procédures de mises en oeuvre, la clarification des applications mondiales, la couverture de toutes les normes fondamentales du travail, et leur extension aux fournisseurs et aux sous-traitants.

Les principes directeurs constituent des recommendations de bonnes pratiques entrepreneuriales destinées en priorité aux entreprises implantées dans les pays membres. Ils s'agit notamment des 30 pays de l'OCDE (Autriche, Belgique, Canada, Danemark, France, Allemagne, Grèce, Islande, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Norvège, Portugal, Espagne, Suède, Suisse, Turquie, Royaume-Uni, Etats-Unis, Japon, Finlande, Australie, Nouvelle-Zélande, Mexique, République tchèque, Hongrie, Pologne, Corée et la République slovaque), plus l'Argentine, le Brésil, le Chili, l'Estonie, Israël, la Lituanie et la Slovénie. Mais les principes directeurs s'appliquent également à toutes les opérations mondiales d'une entreprise implantée dans un pays de l'OCDE. D'autres pays sont en passe d'y adhérer.

Les principes directeurs sont complets et couvrent : la politique générale, la publication des informations, l'emploi et les relations industrielles, l'environnement, la lutte contre la corruption, les intérêts des consommateurs, les science et technologie, la concurrence et la fiscalité.

Mise en oeuvre

Ils peuvent ne pas être juridiquement contraignant au niveau international mais ils ne sont pas non plus optionnels pour les entreprises. Si les compagnies pouvaient simplement choisir parmi les dispositions des principes directeurs ou les soumettre à leur propre interprétation, ils n'auraient plus aucune valeur. Leur mise en oeuvre ne dépend pas de leur approbation par les compagnies. Il s'agit des seules règles complètes multilatéralement avalisées que les gouvernements aient négocié et par lesquelles ils s'engagent à contribuer à la résolution des problèmes impliquant les entreprises. Plus important, l'ultime responsabilité quant à l'application relève des gouvernements. C'est pourquoi la mise en œuvre est l'élément clé.

Chaque gouvernement adhérant doit établir un Point de Contact National (PCN) pour la promotion et la mise en oeuvre. Certains PCN impliquent une seule agence gouvernementale tandis que d'autres réunissent plusieurs agences (et plusieurs ministres). D'autres encore sont tripartites (réunissent gouvernement, main d'oeuvre et entreprises), comme en France, en Belgique et en Suède mais ce sont les gouvernements qui sont responsables in fine. Les représentants des travailleurs, milieux d'affaires et les ONG doivent être informés de la disponibilité du PCN. Il convient également de développer et de maintenir des relations avec ces groupes.

Lorsqu'une compagnie semble avoir violé les principes directeurs, un syndicat, une ONG ou une autre partie intéressée peut soumettre l'affaire au PCN. 25 questions ont été soumises par les syndicats depuis la révision, et six autres ont été soulevées par les ONG. A ce jour, seule une poignée de questions ont été résolues. La plupart des problèmes portent sur le comportement entrepreneurial dans les pays non membres et/ou des violations des droits des syndicats. Autre problème courant, la fermeture ou la délocalisation d'entreprises ou de leurs divisons.

2000-2003 - une évaluation

Le TUAC a réalisé une enquête sur ses affiliés et les fédérations syndicales mondiales pour évaluer l'impact pendant les deux ans qui ont suivi leur révision. Sur cette base, nous avons réalisé une évaluation provisoire portant sur la manière dont ils fonctionnent en pratique et ce qui peut être fait pour améliorer leur mise en oeuvre.

Les résultats de cette étude sont mitigés. On note des évolutions positives et des améliorations dans le fonctionnement des PCN. Citons notamment la création de PCN au Chili, en Estonie, en Lituanie et en Slovénie et des résolutions de problèmes réussies par le PCN tchèque. Toutefois, des difficultés existent dans plusieurs pays. Le problème central est probablement le fait que moins de la moitié des signataires des directives de l'OCDE disposent de points de contact nationaux qui fonctionnent réellement. Malgré l'amélioration de la situation avant 2000, nous n'avons toujours pas atteint une masse critique de gouvernements qui prennent leur responsabilité au sérieux.

La manière dont les PCN répondent à cette question est cruciale. Bien que le PCN requiert du temps pour établir des procédures et gérer les problèmes, ils réagissent généralement trop lentement. Le « pire » cas a été signalé aux Etats-Unis où cinq questions ont été soumises par les syndicats au PCN américain mais où aucune n'a fait l'objet d'une conclusion. Il peut être difficile de convenir de délais, mais le CIME (le comité de l'OCDE responsable des principes directeurs) doit statuer à ce propos. Le TUAC est préoccupé par le fait que certains PCN ne fournissent pas un effort sérieux pour gérer assez rapidement les questions soulevées.

Quatre des problèmes soumis n'ont pas à ce jour fait l'objet d'une réponse du PCN. Ils concernent Siemens, Bosch, Marks and Spencer et les sociétés françaises opérant en Birmanie. Le cas Siemens fut soulevé par la confédération des syndicats tchèques CMKOS avec le PCN tchèque parce que la compagnie a empêché les travailleurs de créer un syndicat. L'affaire fut réglée une fois que l'entreprise a accepté de négocier et de prendre part au dialogue social. Selon le CMKOS, l'intervention du PCN est l'une des raisons ayant favorisé cette issue positive. L'affaire a également attiré l'attention de la presse, qui a contribué à sa résolution. D'autres questions ont été retirées suite à des réponses satisfaisantes.

L'autre obstacle est que les principes directeurs sont relativement inconnus, comparés à d'autres instruments comme le Global Compact des NU. Pour remédier à cela, le TUAC a mené un projet pour accroître la prise de conscience parmi les syndicats, y compris la publication d'un Guide de l'utilisateur à l'attention des syndicalistes. Il est actuellement disponible en quatorze langues. En collaboration avec nos partenaires, nous organisons des ateliers de travail et des séminaires sur les principes directeurs, notamment dans les pays non membres de l'OCDE. En 2003, grâce au soutien de l'Union européenne et de la Fondation Friedrich Ebert, nous organisons des ateliers de travail en Amérique centrale, en Afrique du Nord et en Afrique australe ainsi qu'en Asie. La division Asie Pacifique du ICFTU organise également une série d'ateliers de travail en Asie. Toutefois, globalement, nous estimons que les gouvernements doivent déployer davantage d'efforts.

Lors du sommet du G8 de 2003 qui s'est tenu à Evian, l'un des principaux thèmes abordés était la "responsabilité" et le TUAC a demandé à l'OCDE et aux gouvernements des pays membres de mettre en place un programme en vue d'améliorer l'efficacité des principes directeurs et ce dans le but de :

• veiller à ce que tous les PCN fonctionnent et répondent aux normes des meilleures performances ;
• fixer des efforts cibles en vue de promouvoir les principes directeurs ;
• accroître la prise de conscience par rapport aux principes directeurs tant à l'OCDE de manière à ce qu'ils soient à l'ordre du jour lors des réunions et manifestations ad hoc mais aussi lors des rencontres intergouvernementales
• établir un programme social avec les non membres sur les principes directeurs y compris lors des réunions régionales et les séminaires pour accroître la prise de conscience,
• réexaminer les expériences en tenant compte des chapitres particuliers des principes directeurs,
• Statuer sur la question des délais pour résoudre une question soulevée.

Lier le soutien du gouvernement au respect des principes directeurs

Les gouvernements doivent également s'efforcer de conditionner leur soutien au respect des principes directeurs. Aucun gouvernement n'a à ce jour fait de l'observation de ces principes directeurs une condition aux subventions publiques, bien que certains avancent dans ce sens. Une telle évolution fournirait un puissant stimulant au respect de ces principes. Les compagnies néerlandaises doivent déclarer leur adhésion à ces principes pour recevoir des garanties de crédits à l'exportation. En France, elles doivent signer une lettre précisant qu'elles ont pris en compte ces principes directeurs. En outre, les syndicats tchèques, finlandais et suédois ont remarqué que les discussions avec leurs gouvernements portant sur les crédits se poursuivent encore.

Il y a aussi d'autres domaines où un lien mérite d'être développé. Les références aux principes directeurs doivent être mentionnées dans les traités d'investissement bilatéraux signés entre les pays membres et non membres. Cette démarche aurait pour effet de sensibiliser les pays non adhérents aux attentes auxquelles sont confrontées les multinationales. En outre, l'Union européenne dispose d'un certain nombre d'instruments opérant sous la direction de la commission européenne selon lesquels les principes directeurs peuvent être associés ou liés, de manière à créer une conditionnalité ou un levier pour les multinationales implantées en Europe. En guise de premier pas vers cet objectif, les syndicats ont demandé à la Commission d'auditer ces mécanismes.

Le lien avec les accords cadres mondiaux

Il existe d'autres instruments dans la « boite à outils » évolutive que le mouvement syndical mondial peut utiliser pour contrecarrer l'impact social de la mondialisation. Ils consistent notamment dans le développement par les fédérations syndicales mondiales de négociations collectives avec les entreprises à un niveau international. Quelque 20 accords cadres internationaux ont été conclu, pour la plupart au cours des deux dernières années, entre les fédérations et les compagnies des secteurs comme les mines, la chimie, l'alimentation, la sylviculture, les services et l'automobile. Dans ce contexte, les principes directeurs pourraient devenir une référence tout comme les normes de l'OIT.

Les principes directeurs trouvent parfois un champ d'application plus large. Ils ont été utilisés par les syndicats dans le cadre de résolutions avec les actionnaires au Canada et aux Etats-Unis. La confédération des syndicats lituaniens recourt aux principes directeurs lors de ses discussions avec les multinationales et lors des négociations collectives. La confédération des syndicats finlandais SAK prévoit de soumettre les principes directeurs aux comités d'entreprises européens des compagnies basées en Finlande. Les principes directeurs ont fait office de critères pour les études sur les multinationales opérant au Brésil réalisé par l'observatoire social. La LO (Confédération danoise des syndicats) a fait des principes directeurs la base des discussions sur la responsabilité sociale des entreprises. Le TUAC participe également à un comité syndical conjoint qui examine les performances sociales des entreprises où les fonds de pension et l'épargne sont investis et il commence à former les représentants syndicaux.

Conclusion

Les principes directeurs ne constituent pas une alternative à la réglementation légale s'appliquant aux compagnies, aux stratégies des travailleurs en termes d'investissement ou aux négociations d'accords collectifs mais ils peuvent les compléter. Finalement, leur efficacité dépend des gouvernements qui s'assureront que leur PCN fonctionne correctement. Les principes directeurs peuvent s'avérer un instrument efficace si les gouvernements prennent leur responsabilité au sérieux. Mais les syndicats et les ONG doivent aussi en faire de même et recourir aux principes directeurs. Pour la main d'œuvre, il est probable que le plus grand danger réside non pas dans la mondialisation elle-même mais la paralysie des politiques qui pourrait en résulter. Parmi les outils contribuant à éviter cette paralysie citons- le mouvement syndical qui doit veiller à les utiliser efficacement. En même temps, les gouvernements ne peuvent esquiver leur propre responsabilité qui consiste à gérer les marchés mondiaux.

Pour de plus amples informations concernant les principes directeurs et la procédure pour soumettre une affaire, consultez le guide de l'utilisateur du TUAC sur le site Web (www.tuac.org). Il est disponible en quatorze langues dont l'anglais, le français, l'espagnol, l'italien, le portugais, le hongrois, le russe, le coréen, le tchèque, le letton, l'estonien, le thaï et l'indonésien.

Pour de plus amples informations:

Trade Union Advisory Committee to the OECD

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